Nebentätigkeitsrecht: Beschwerde - Beschluss des BVerfG 2 B 47.21
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BVerwG 2 B 47.21
BESCHLUSS des BVerwG 2 B 47.21
VG Köln - 22.03.2019 - AZ: 19 K 24/17
OVG Münster - 25.08.2021 - AZ: 6 A 1659/19
In der Verwaltungsstreitsache hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 22. August 2022 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Kenntner und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. von der Weiden und Dr. Meister beschlossen:
Die Beschwerde des Klägers gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 25. August 2021 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 22 615,00 € festgesetzt.
Gründe
1. Der Rechtsstreit betrifft die Ablieferungspflicht für Nebentätigkeiten im öffentlichen Dienst.
Der Kläger steht als Kriminalhauptkommissar (Besoldungsgruppe A 11) im Dienst des beklagten Landes. Seit den 1990er Jahre geht er einer genehmigten Nebentätigkeit als Dolmetscher und Übersetzer nach. Im Rahmen dieser Tätigkeit übernahm er im hier streitgegenständlichen Zeitraum auch Aufträge von Polizei- und Justizbehörden.
Mit Bescheid vom Dezember 2016 setzte das Polizeipräsidium Köln gegenüber dem Kläger für die Jahre 2007 sowie 2010 bis 2015 einen für die im öffentlichen Dienst ausgeübte Nebentätigkeit abzuführenden Betrag in Höhe von insgesamt 22 615 € fest; dieser Betrag ergab sich aus der Überschreitung der für die einzelnen Kalenderjahre geltenden Höchstgrenze der Vergütung für Nebentätigkeiten im öffentlichen Dienst.
Die hiergegen gerichtete Klage hatte vor dem Verwaltungsgericht Erfolg; das Oberverwaltungsgericht hat sie auf die Berufung des Beklagten abgewiesen. Das Berufungsgericht hat zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt, die verordnungsrechtlich geregelte Pflicht zur Abführung der Vergütung für Nebentätigkeiten im öffentlichen Dienst, die über den Betrag von 6 000 € pro Jahr hinausgehe, sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die tatbestandlichen Voraussetzungen der Abführungspflicht seien erfüllt. Gegen die Höhe des festgesetzten Betrages bestünden keine Bedenken.
2. Die gegen die Nichtzulassung der Revision gerichtete Beschwerde hat den Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nicht dargelegt.
Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, wenn sie eine Frage des revisiblen Rechts von allgemeiner, über den Einzelfall hinausreichender Bedeutung aufwirft, die im konkreten Fall entscheidungserheblich ist. Ein derartiger Klärungsbedarf besteht nicht, wenn die Rechtsfrage bereits geklärt ist oder auf der Grundlage der bestehenden bundesgerichtlichen Rechtsprechung mit Hilfe der anerkannten Auslegungsregeln auch ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens eindeutig beantwortet werden kann (stRspr, vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 24. Januar 2011 - 2 B 2.11 - NVwZ-RR 2011, 329 Rn. 4, vom 9. April 2014 - 2 B 107.13 - Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 2 VwGO Nr. 20 Rn. 9 und vom 16. April 2020 - 2 B 5.19 - Buchholz 232.01 § 26 BeamtStG Nr. 11 Rn. 6). Die Prüfung des Bundesverwaltungsgerichts ist dabei auf die mit der Beschwerde dargelegten Rechtsfragen beschränkt (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO).
a) Die mit der Beschwerde aufgeworfene Frage,
ob eine Abführungspflicht lediglich im Rahmen einer Verordnungsregelung, nicht aber aufgrund einer konkreten gesetzlichen Ermächtigung angeordnet werden darf, ist nicht grundsätzlich klärungsbedürftig. Sie ist auf Basis der bisherigen Rechtsprechung ohne Weiteres zu bejahen.
§ 13 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. Abs. 1 der Verordnung über die Nebentätigkeit der Beamten und Richter im Land Nordrhein-Westfalen vom 21. September 1982 (GVBl. NRW S. 605) in der hier maßgeblichen Fassung der Vierten Verordnung zur Änderung der Nebentätigkeitsverordnung vom 24. Oktober 2000 (GVBl. NRW S. 688) bzw. der Fünften Verordnung zur Änderung der Nebentätigkeitsverordnung vom 3. April 2001 (GVBl. NRW S. 187) – im Folgenden: NtV a. F. – unterliegt keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.
Die Vorschrift findet eine hinreichende parlamentsgesetzliche Grundlage in § 75 Satz 1 und 2 Nr. 5 des Beamtengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen - Landesbeamtengesetz - i. d. F. der Bekanntmachung vom 1. Mai 1981 (GVBl. NRW S. 234 - im Folgenden: LBG 1981) bzw. nunmehr § 57 Satz 1 und 2 Nr. 5 Landesbeamtengesetz vom 21. April 2009 (GVBl. NRW S. 224 - im Folgenden: LBG 2009). Diese Regelungen bestimmen, dass die Landesregierung die zur Ausführung der §§ 67 bis 74 LBG 1981 bzw. der §§ 48 bis 56 LBG 2009 notwendigen Vorschriften über die Nebentätigkeit der Beamten durch Rechtsverordnung erlässt. In ihr ist danach unter anderem insbesondere zu bestimmen, ob und inwieweit der Beamte für eine im öffentlichen Dienst ausgeübte Nebentätigkeit eine Vergütung erhält oder eine erhaltene Vergütung abzuführen hat.
Die Vorgängerregelung der genannten Verordnungsermächtigungen, § 75 Landesbeamtengesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. August 1966 (GVBl. NRW S. 427), enthielt in den Sätzen 1 und 2 Nr. 2 eine nahezu inhaltsgleiche Ermächtigung zur Regelung einer Abführungspflicht für die Vergütung von Nebentätigkeiten im öffentlichen Dienst. Deren Verfassungskonformität hat das Bundesverfassungsgericht ausdrücklich festgestellt (BVerfG, Beschluss vom 25. November 1980 - 2 BvL 7/76 u. a. - BVerfGE 55, 207) und in diesem Zusammenhang unter anderem ausgeführt, dass das Nebentätigkeitsrecht für Beamte und Richter Rechtsgrundlage für Akte der Exekutive sein solle, die den Freiheitsbereich des einzelnen Bediensteten wesentlich beträfen und darüber hinaus auch die Frage der dienstrechtlichen Bezüge berührten. Solche Akte bedürften der gesetzlichen Grundlage, die bei entsprechender Ermächtigung auch durch Rechtsverordnung geschaffen werden könne. Welches System, welche Form der Verordnungsgeber zur Ausgestaltung und Festlegung bestimmter Höchstsätze für die zu gewährende Vergütung der Nebentätigkeit bzw. der Abschöpfungsgrenzen im Einzelnen wähle, betreffe keine essentiellen Fragen der Vergütungsregelung und der Ablieferungspflicht an sich, die der Gesetzgeber zwingend selbst beantworten müsse (BVerfG, Beschluss vom 25. November 1980 - 2 BvL 7/76 u. a. - BVerfGE 55, 207 ).
Entgegen der Auffassung des Klägers ist es unerheblich, dass es sich um eine "jahrzehntealte Entscheidung" des Bundesverfassungsgerichts handelt. Die darin enthaltenen rechtlichen Erwägungen zur Verfassungskonformität der Verordnungsermächtigung und den Möglichkeiten des Verordnungsgebers zur Ausgestaltung der Abführungspflicht sind weiterhin zutreffend und auf den vorliegenden Fall übertragbar.
b) Die mit der Beschwerde weiter aufgeworfene Frage,
ob das von einem Beamten im Rahmen einer Nebentätigkeit erworbene Einkommen dem Vermögensschutz des Art. 14 GG unterfällt, ist ebenfalls nicht klärungsbedürftig.
Der Senat hat in seinem Urteil vom 25. Januar 1973 - BVerwG 2 C 87.65 - (BVerwGE 41, 316, 324), das die Verfassungsmäßigkeit der Pflicht des Beamten betraf, eine im öffentlichen Dienst erzielte Nebentätigkeitsvergütung an seinen Dienstherrn abzuliefern, zur Frage einer möglichen Verletzung des Art. 14 GG ausgeführt:
"Die vermögensrechtlichen Ansprüche der Beamten (Richter) haben in Art. 33 Abs. 5 GG eine Sonderregelung gefunden, die der des Art. 14 GG vorgeht, weil zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums eben der Grundsatz gehört, dass dem Beamten ein angemessener Lebensunterhalt zu gewähren ist [...]. Auf Grund dieser Sonderregelung ist auch die im vorliegenden Fall entscheidungserhebliche Frage zu beantworten, ob und in welchem Umfang ein Beamter (Richter) mit Rücksicht auf den beamtenrechtlichen Alimentationsgrundsatz zusätzliches Arbeitseinkommen aus öffentlichen Kassen an den Dienstherrn abführen muss oder für sich behalten darf. Nun bietet allerdings Art. 33 Abs. 5 GG den Beamten keinen geringeren Schutz als Art. 14 GG z.B. den Berufssoldaten, die mit dem Kernbestand ihrer Bezüge durch Art. 14 GG geschützt werden [...]. Daraus kann jedoch nichts zugunsten der vorliegenden Klage hergeleitet werden. Denn der durch Art. 33 Abs. 5 GG gewährleistete angemessene Lebensunterhalt ist in seinem Kernbestand nicht im Streit; es geht vielmehr [...] darum, ob ein Beamter (Richter) zusätzliches Arbeitseinkommen an seinen Dienstherrn im Hinblick auf den von diesem gewährten Lebensunterhalt abführen muss, soweit seine zusätzliche Tätigkeit (Nebentätigkeit) 'auf Kosten' der Tätigkeit im Hauptamt ging."
Die vom Kläger aufgeworfene Frage ist durch die zitierte Senatsrechtsprechung geklärt. Das Oberverwaltungsgericht hat sie im Sinne der zitierten Senatsentscheidung beantwortet. Einen darüber hinausgehenden oder erneuten Klärungsbedarf zeigt die Beschwerde nicht auf.
c) Soweit die Beschwerde - sinngemäß - die Fragen aufwirft, ob sich die Einschränkung der vom Oberverwaltungsgericht unterstellten Verletzung des Eigentums aus Art. 14 GG dadurch rechtfertigt, dass dies zur Vermeidung einer "Doppelbesoldung" gerechtfertigt ist,
und
worin die verfassungsrechtliche Grundlage für die Vermeidung einer Doppelalimentation liegen soll,
käme es ungeachtet etwaiger Darlegungsdefizite in der Begründung der Nichtzulassungsbeschwerde auf diese Fragen in einem etwaigen Revisionsverfahren schon deshalb nicht an, weil das Berufungsgericht im Einklang mit der unter b) zitierten Senatsrechtsprechung von vornherein nicht von einem Eingriff in das Eigentumsrecht des Beamten aus Art. 14 Abs. 1 GG ausgegangen ist und die Frage der Rechtfertigung eines Eingriffs in dieses Grundrecht damit nicht entscheidungserheblich ist.
Aber auch dann, wenn die Ausführungen in der Nichtzulassungsbeschwerde auf den vom Berufungsgericht angenommenen Eingriff in die Berufsfreiheit des Klägers aus Art. 12 Abs. 1 GG und dessen Rechtfertigung bezogen würden, ergäbe sich daraus keine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache. Die aufgeworfenen Fragen sind bezogen auf einen etwaigen Eingriff in die Berufsfreiheit in der Rechtsprechung geklärt.
Das Bundesverfassungsgericht hat sich in bereits seinem Beschluss vom 25. November 1980 - 2 BvL 7/76 u. a. - (BVerfGE 55, 207, 236 ff.) mit dem Sinn und Zweck der Abführungspflicht für die Vergütung von Nebentätigkeiten im öffentlichen Dienst befasst. Danach kommen in diesem Zusammenhang sowohl der Gesichtspunkt der Begrenzung von Anreizen für die Übernahme von Nebentätigkeiten als auch die mögliche Vermeidung von Doppelbelastungen für die öffentliche Hand - unabhängig von der Frage, ob es sich dabei um die öffentliche Kasse des jeweiligen Dienstherrn oder eine andere Kasse der öffentlichen Hand handelt - zum Tragen (vgl. auch BVerfG Beschluss vom 16. Januar 2007 - 2 BvR 1188/05 - BVerfGK 10, 186, 192). Diesen Erwägungen hat sich der erkennende Senat angeschlossen (vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 17.02 - Buchholz 237.8 § 72 RhPLBG Nr. 1 S. 2).
Damit sind zugleich auch die in diesem Zusammenhang weiter aufgeworfenen Fragen des Klägers,
ob eine Begrenzung einer Nebentätigkeit lediglich über die Höhe der Vergütung erfolgen darf, ohne dass hierfür die zeitliche Beanspruchung des Beamten Berücksichtigung finden kann,
und
ob die Abführungspflicht auch der "Entlastung der öffentlichen Haushalte" dienen darf (Gliederungspunkt 5. der Begründung der Nichtzulassungsbeschwerde),
beantwortet, ohne dass die Beschwerde insoweit weitergehenden oder erneuten Klärungsbedarf aufzeigen würde.
d) Die - sinngemäß - aufgeworfene Frage,
ob es eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung von Dolmetschern gegenüber Sachverständigen ist, dass letztere eine Vergütung für eine Nebentätigkeit im öffentlichen Dienst im Gegensatz zu ersteren nicht abführen müssen,
bedarf ebenfalls keiner revisionsgerichtlichen Klärung. Die Frage lässt sich auf Grundlage der bisherigen Rechtsprechung eindeutig beantworten, ohne dass es hierfür der Durchführung eines Revisionsverfahrens bedarf.
Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Gesetzgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen. Im hier betroffenen Bereich des Nebentätigkeitsrechts kommt dem Gesetzgeber ein weiter Gestaltungsspielraum zu, innerhalb dessen er entscheiden kann, in welchen Tätigkeitsbereichen er Nebentätigkeiten seiner Beamten und Richter überhaupt zulassen will, sie genehmigungs- oder anzeigepflichtig ausgestaltet oder erhaltene Vergütungen einer Ablieferungspflicht unterwirft. Er kann deswegen eine pauschalierende und typisierende Regelung treffen und bestimmen, welche Art von Nebentätigkeiten im öffentlichen Interesse von solchen Beschränkungen freizustellen sind, ohne dass gegen den Gleichheitssatz verstoßen wird (BVerfG, Beschluss vom 1. September 2008 - 2 BvR 1872/07 - BVerfGK 14, 169, 175 f.).
Vor dem Hintergrund dieser rechtlichen Anforderungen ist es nicht zu beanstanden, dass der Verordnungsgeber zwischen Dolmetschern und Sachverständigen im Hinblick auf die hier streitgegenständliche Abführungspflicht differenziert. Das Oberverwaltungsgericht ist in diesem Zusammenhang davon ausgegangen, dass es sachlich gerechtfertigt ist, die Tätigkeit als Sachverständiger für Gerichte und Staatsanwaltschaften gemäß § 14 Abs. 1 Nr. 2 NtV a. F. von der Abführungspflicht auszunehmen, weil es einen Mangel an qualifizierten Sachverständigen gebe. Hiergegen ist nichts zu erinnern. Soweit der Kläger den vom Oberverwaltungsgericht für die Rechtfertigung der Ungleichbehandlung angenommenen Mangel an Sachverständigen in Abrede stellt und darüber hinaus vorträgt, dass es einen wesentlich größeren Mangel an qualifizierten vereidigten Dolmetschern gebe, betrifft dieser Vortrag die tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts, die vom Kläger mit Verfahrensrügen nicht angegriffen sind und damit auch einem Revisionsverfahren zugrunde zu legen wären (§ 137 Abs. 2 VwGO).
e) Schließlich bedarf auch die zuletzt - sinngemäß - aufgeworfene Frage,
ob es mit dem Verfassungsrecht vereinbar ist, dass Brutto- und nicht Nettobeträge der Abführungspflicht unterliegen, keiner revisionsgerichtlichen Klärung. Die Frage lässt sich auf Grundlage der bisherigen Rechtsprechung eindeutig dahingehend beantworten, dass es mit dem Verfassungsrecht vereinbar ist, die Brutto- anstelle der Nettovergütung der Abführungspflicht zu unterwerfen.
23Der Senat hat zu dieser Frage in seinem Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 17.02 - (Buchholz 237.8 § 72 RhPLBG Nr. 1 S. 3 f.) zum rheinland-pfälzischen Recht ausgeführt:
"Verfassungsrecht hindert den Dienstherrn auch nicht daran, die Ablieferung des Bruttobetrags der dem Kläger zugeflossenen Nebentätigkeitsvergütung zu fordern. Insbesondere steht dem die Fürsorgepflicht des Dienstherrn nicht entgegen. Was für die Rückforderung überzahlter Dienst- und Versorgungsbezüge gilt (vgl. dazu BVerfGE 46, 97 ), muss erst recht für die Ablieferung der Vergütung für eine nicht genehmigte Nebentätigkeit gelten. Die Ablieferungspflicht bezieht sich auf die Einnahmen, die dem Beamten - unter Berücksichtigung der Abzüge gemäß § 8 Abs. 3 NebVO - als Bruttobeträge zustehen. § 8 Abs. 1 NebVO bezeichnet die Höchstgrenzen nach den Bruttobeträgen. Zudem hätte es der Regelung, welche mit der Erzielung der Einnahmen im Zusammenhang stehende Aufwendungen abzusetzen sind (§ 8 Abs. 3 NebVO), nicht bedurft, wenn auch weitere Werbungskosten und die persönliche Steuerlast abzugsfähig sind. Dass der Kläger seiner Verpflichtung nach § 8 Abs. 4 Satz 2 NebVO, die abzuführenden Beträge innerhalb eines Monats nach Erhalt zu entrichten, nicht nachgekommen ist, führt nicht dazu, dass er ausschließlich die ihm letztlich verbliebenen Nettoeinnahmen abzuführen hat. Einem Beamten obliegt es, selbst einen steuerlichen Ausgleich beim Finanzamt herbeizuführen. Welche der verschiedenen steuerrechtlichen Möglichkeiten er geltend machen kann oder muss, ist in diesem Zusammenhang unbeachtlich."
Diese Ausführungen sind auf den vorliegenden Fall übertragbar. Zwar lag dem zitierten Urteil eine nicht genehmigte Nebentätigkeit zugrunde; die eine Abführungspflicht begründenden Normen des rheinland-pfälzischen Nebentätigkeitsrechts knüpfen aber ebenso wenig wie die hier streitgegenständlichen des nordrhein-westfälischen Rechts an die Frage der Nebentätigkeitsgenehmigung, sondern allein an den Umstand an, dass die Nebentätigkeit im öffentlichen Dienst erbracht wird.
Die teilweise - vor allem auch in diesem Zusammenhang - im Stile einer Berufungsbegründung verfasste Begründung der Nichtzulassungsbeschwerde zeigt auch insoweit keinen darüber hinausgehenden oder erneuten Klärungsbedarf auf.
3. Die Revision ist schließlich auch nicht wegen einer Abweichung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zuzulassen.
Eine die Revision eröffnende Divergenz ist nur dann im Sinne des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO hinreichend bezeichnet, wenn die Beschwerde einen inhaltlich bestimmten, die angefochtene Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz benennt, mit dem die Vorinstanz einem in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aufgestellten ebensolchen die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts tragenden Rechtssatz in Anwendung derselben Rechtsvorschrift widersprochen hat. Das Aufzeigen einer fehlerhaften oder unterbliebenen Anwendung von Rechtssätzen, die das Bundesverwaltungsgericht in seiner Rechtsprechung aufgestellt hat, genügt den Zulässigkeitsanforderungen einer Divergenzrüge nicht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. August 2018 - 3 B 24.18 - Buchholz 407.2 EKrG Nr. 4 Rn. 7).
Diesen Anforderungen genügt die Beschwerdebegründung nicht, denn voneinander abweichende entscheidungstragende Rechtssätze der angegriffenen Entscheidung zu einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts oder eines anderen Oberverwaltungsgerichts (vgl. § 191 Abs. 2 VwGO i. V. m. § 127 Nr. 1 BRRG) werden schon nicht benannt. Soweit pauschal auf eine Abweichung zwischen dem angegriffenen Urteil und einer Entscheidung des 1. Senats des Berufungsgerichts verwiesen wird, ist damit - ungeachtet sonstiger Darlegungsmängel - von vornherein keine Abweichung von einer Entscheidung eines divergenzfähigen Gerichts im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO bzw. § 191 Abs. 2 VwGO i. V. m. § 127 Nr. 1 BRRG bezeichnet.
4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Werts des Streitgegenstandes beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 i. V. m. § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG.
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Red 20230709
